Een passende beoordeling
Een passende beoordeling is een ecologisch onderzoek waarbij wordt gekeken naar de effecten van de stikstofdepositie van een bepaald programma, plan of project op natuurgebieden. Omdat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) een passende beoordeling bevatte, was het mogelijk om zonder eigen passende beoordeling bepaalde projecten die stikstofdepositie veroorzaken vergund te krijgen. Ook was er op basis van het PAS bepaald dat er geen natuurvergunning hoefde te worden aangevraagd voor activiteiten met een stikstofdepositie onder een bepaalde drempel- en grenswaarde. Daarbij werd uitgegaan van een drempelwaarde van 0,05 en een grenswaarde van 1 mol/hectare/jaar. Deze grenswaarde werd bovendien automatisch verlaagd naar 0,05 mol/hectare/jaar vanaf het moment dat 95% of meer van de gereserveerde depositieruimte voor een bepaald natuurgebied was benut. Dit was een uitzondering op de vergunningplicht, tot nu toe.
In strijd met Europese wet- en regelgeving
Het Europese Hof van Justitie heeft op 7 november 2018 al bepaald dat maatregelen alleen in de passende beoordeling mogen worden betrokken als de verwachte voordelen van die maatregelen ten tijde van die beoordeling vaststaan. Vanwege deze ontwikkeling ontstond er twijfel over de houdbaarheid van het PAS.
De Raad van State heeft in het arrest van 29 mei bevestigd dat het PAS in strijd is met Europese wet- en regelgeving. Het gaat er hierbij niet om dat een programmatische aanpak per definitie verkeerd is, maar de manier waarop er invulling is gegeven aan de passende beoordeling in het PAS is niet correct. Deze passende beoordeling diende namelijk aan dezelfde eisen te voldoen als een individueel plan of project en elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de plannen of projecten voor de betrokken Natura 2000-gebieden weg te nemen.
Bestaande en nieuwe projecten
De uitspraak heeft gevolgen voor zowel bestaande als nieuwe projecten en mogelijk ook voor reeds vergunde projecten. De Raad van State heeft gezegd dat onherroepelijke vergunningen die niet meer voor de rechter kunnen worden gebracht onaangetast en in stand zullen blijven. Dit laat onverlet dat vergunningen eventueel wel zouden kunnen worden ingetrokken als ze in strijd met een wettelijk voorschrift zijn afgegeven. Daarnaast zijn er recentelijk vragen gesteld aan het Europese Hof van Justitie over de eventuele rechtsgevolgen van een onherroepelijk besluit dat strijdig is met EU-recht. Naar verwachting zullen onherroepelijke vergunningen waarschijnlijk in stand blijven, maar het zijn wel ontwikkelingen waarmee rekening moet worden gehouden.
Voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken en waarvoor nog geen onherroepelijke vergunning is verleend, of die onder het PAS uitgezonderd waren van de vergunningplicht, geldt dat er in principe opnieuw een vergunning aan zal moeten worden gevraagd op basis van de huidige regels. Hieronder beschrijven wij wat dit voor uw project kan betekenen.
Gevolgen voor ruimtelijke procedures
Een ontwikkeling in het bestemmingsplan mag niet leiden tot een toename van stikstof op Natura 2000-gebieden die significante gevolgen heeft voor die gebieden. Bij het opstellen van een bestemmingsplan kan het nodig zijn een voortoets uit te voeren als er een risico op significante gevolgen voor een bepaald gebied bestaat. Deze voortoets kijkt naar de gevolgen van het project en naar de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied. Het is mogelijk dat een project wel gevolgen heeft voor een bepaald gebied, maar dat de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar komen. In dat geval is er geen sprake van een stikstoftoename met significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied.
Soms blijkt uit de voortoets echter dat er wel mogelijke significante gevolgen zijn voor een Natura 2000-gebied. In dat geval dient er een passende beoordeling te worden gemaakt. De passende beoordeling is gekoppeld aan een m.e.r.-procedure. Volgens art. 7.2a lid 1 van de Wet milieubeheer dient er namelijk een milieueffectrapportage (m.e.r.) te worden gemaakt voor plannen die volgens een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling verplicht zijn en waarvoor een passende beoordeling nodig is. Omdat de definitie van het begrip ‘plan’ in dit geval breed moet worden geïnterpreteerd, kan deze verplichting ook gelden voor besluiten die onder het Besluit milieueffectrapportage vallen.
Gevolgen voor bedrijven
Voor bedrijven kunnen de gevolgen van deze uitspraak groot zijn. Bedrijven krijgen vaak te maken met deze thematiek bij een aanvraag Omgevingsvergunning (voor bijvoorbeeld de oprichting van een inrichting of uitbreiding van bestaande activiteiten). Wanneer dergelijke activiteiten op een bepaald natuurgebied ook stikstofdepositie veroorzaken, moet ook naar de Wet natuurbescherming worden gekeken en moet er (mogelijk) een Wnb-vergunning worden aangevraagd. Dit kan dus niet meer op basis van het PAS.
Omdat bovendien de uitzondering op de vergunningplicht is komen te vervallen, vallen vanaf nu in principe alle activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken (meer dan 0,00 mol/hectare/jaar) onder de vergunningplicht. Dit betekent dat voor elk van deze activiteiten nu onderzoek naar de stikstofdepositie gedaan moet worden. Hiervoor kan het rekenprogramma Aerius worden gebruikt, maar omdat het PAS is komen te vervallen is dit niet meer verplicht. Er zouden dus ook andere programma’s, zoals bijvoorbeeld Geomilieu STACKS, kunnen worden gebruikt.
En nu?
De vraag is hoe een vergunningaanvraag vanaf nu in zijn werk gaat. In principe moet er voor iedere aangevraagde activiteit een passende beoordeling (ecologisch onderzoek) worden gemaakt. Een alternatief zou kunnen worden geboden door te salderen. In het geval van intern salderen kan een bedrijf bepaalde reeds vergunde activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken terugschroeven om nieuwe activiteiten mogelijk te maken. Mits de stikstofdepositie hiermee hetzelfde blijft, dan wel vermindert. Bij extern salderen worden de rechten overgenomen van oude bedrijven die ophouden te bestaan.
Een laatste uitzondering zou kunnen worden gemaakt als er sprake is van een zeer belangrijk en groot project. Via een ADC-toets kan een bepaald project alsnog mogelijk worden gemaakt wanneer er geen Alternatieve oplossing bestaat, er een Dwingende reden van groot openbaar belang is en er Compenserende maatregelen worden getroffen. Het zal echter behoorlijk lastig zijn om een bepaald project als zodanig te laten aanmerken.
Onze inschatting is dat op korte termijn veel aanvragen in de wachtstand zullen gaan. Er zullen passende beoordelingen gemaakt dienen te worden, wat behoorlijk tijdrovend is en dus leidt tot langere procedures.
Tot slot
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) heeft aangegeven om snel met alle partners van Programma Aanpak Stikstof in overleg te treden om duidelijkheid te verschaffen over een vervolg na de uitspraak. Voor het zomerreces van de Kamer wil de minister enige indicatie geven over de mogelijke oplossingsrichtingen voor deze impasse. Wordt dus vervolgd.
Update 2 juli 2019
Minister Schouten heeft per brief de Tweede Kamer geinformeerd over de acties op korte termijn.
In deze brief worden een aantal oplossingsrichtingen genoemd voor de vergunningenimpasse ten aanzien van activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. De genoemde oplossingen zijn intern salderen, extern salderen en de ADC-toets. Hierbij is het uitgangspunt dat alle activiteiten met een stikstofeffect (alsnog) vergunningplichtig zijn. De betrokken overheden ontwikkelen de komende tijd handreikingen en beleidslijnen om aan te geven hoe er in de praktijk invulling dient te worden gegeven aan deze (nieuwe) vergunningplicht. In het najaar zouden deze handreikingen en beleidslijnen beschikbaar moeten zijn. Bovendien zal er op korte termijn, het streven is voor de zomer, een nieuwe versie van de Aerius Calculator beschikbaar worden gesteld. Met deze nieuwe versie moeten aanvragers de effecten van eigen projecten in beeld kunnen brengen en nagaan of intern salderen een optie is.
De minister gaat in haar brief daarnaast in op de verdere gevolgen voor de diverse procedures. Samengevat kunnen deze gevolgen als volgt worden weergegeven.
