DGMR/Actueel en kennis/Publicaties/Zeer kwetsbare gebouwen bij een risicobron: toch een afweging van maatregelen?!

Zeer kwetsbare gebouwen bij een risicobron: toch een afweging van maatregelen?!

Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet ingevoerd. Voor omgevingsveiligheid, voorheen externe veiligheid genoemd, is de beoordeling veranderd. In dit artikel gaat drs. Elias den Breejen dieper in op de gewijzigde wetgeving voor Omgevingsveiligheid (voorheen Externe veiligheid).

Veranderingen Omgevingsveiligheid

Voorheen werd onder het Bevi, Bevt en Bevb nog gekeken naar het groepsrisico, wat vooral een rekenkundige exercitie was. Nu speelt het groepsrisico een veel kleinere rol en zijn aandachtsgebieden geïntroduceerd. Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) wijst per risicobron aandachtsgebieden aan. Dit zijn zones waar een verhoogde kans is op een brand of explosie.

Voor aandachtsgebieden of een deel daarvan kan (of soms: moet) een gemeente aanvullende voorschriften opnemen om een gebouw beter bestand te maken tegen een brand of explosie. Als een gemeente dit doet, zijn aanvullende maatregelen verplicht om de impact van het externe risico in dit gebied te beperken: in brandvoorschriftengebieden gelden extra eisen om brandoverslag te voorkomen en in explosievoorschriftengebieden gelden eisen om scherfwerking door gebroken glas te voorkomen.
Deze methodiek kenden we al van de plasbrandaandachtsgebieden uit het voormalige Besluit externe veiligheid transportroutes (Bevt), zij het met enkele nuanceverschillen. Met de Omgevingswet gaat ook voor een aantal andere risicobronnen, zoals wettelijk aangewezen categorieën bedrijven en buisleidingen, een vergelijkbare systematiek gelden. Daarnaast wordt het Basisnet uitgebreid met enkele nieuwe spoor- en wegtrajecten en met aandachtsgebieden voor explosies.

IPLO 7-6-2023
IPLO 7-6-2023

Aandachtspunten voor het bouwen in aandachtsgebieden

In de projecten die we binnen DGMR de laatste tijd hebben uitgevoerd met betrekking tot het bouwen binnen een aandachtsgebied, hebben we verschillende ervaringen opgedaan. Daarbij noemen wij enkele aandachtspunten:

Duidelijke eisen

In het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), de opvolger van het Bouwbesluit, staat duidelijk aangegeven aan welke eisen moet worden voldaan in een voorschriftengebied. De gevel mag alleen praktisch onbrandbaar materiaal bevatten, er moet altijd een nooduitgang van de risicobron af zijn en voor explosies moet scherfwerking worden voorkomen. Als het voorschriftengebied wordt aangewezen, weet je als initiatiefnemer waar je aan toe bent. Ten aanzien van explosiewerendheid en scherfwerking maken wij de kanttekening dat dit voorschrift nog discutabel is. In het artikel “Transparant over scherfwerend glas” gaat mijn collega Ir.Esther Heblij hier dieper op in. Per situatie wordt overlegd wat de benodigde sterkte van het glas moet zijn.

Gevolgen per plan sterk wisselend

Het moeten voldoen aan extra eisen voor brandwerendheid of explosiewerendheid kan een grote impact op een bouwplan hebben, maar dat hoeft niet. De brandwerende eisen hebben doorgaans de grootste impact op het ontwerp en de kosten van een gebouw. De mogelijkheden voor gevelbekleding met het juiste brandgedrag (brandklasse A2) zijn beperkt. Hout is daarbij bijvoorbeeld niet mogelijk. Beglazing die aan deze brandwerende eisen voldoet, is veel duurder dan reguliere beglazing. Een betonnen gevel met kleine ramen is één van de makkelijkste manieren om invulling te geven aan de bouwkundige eisen, maar dat leidt tot een heel andere uitstraling en beleving dan wat voor bijvoorbeeld scholen en verzorgingshuizen wenselijk is.
Soms zijn op basis van gelijkwaardigheid of maatwerk wel goedkopere varianten mogelijk om brandoverslag te voorkomen. Daarnaast zijn sommige maatregelen al uit andere wetgeving of richtlijnen verplicht, zoals aanvullende eisen aan de beglazing bij kinderdagverblijven en basisscholen. Als explosiewerende maatregel kan vaak op deze maatregel worden aangesloten en een vergelijkbaar type glas worden toegepast.

Geen garantie op veiligheid

Een gebouw met maatregelen is zondermeer veiliger dan een gebouw zonder maatregelen. Dat betekent echter niet dat zo’n gebouw altijd veilig is om in te schuilen. De eisen ten aanzien van brandwerendheid zijn bijvoorbeeld gebaseerd op keuringen. De feitelijke blootstelling kan aanzienlijk hoger zijn. Meestal is de warmtebelasting gebaseerd op een gestandaardiseerde test waarbij een object wordt blootgesteld aan een standaard brandkromme. De feitelijke warmtebelasting en bijbehorende temperatuur kunnen bij een fakkelbrand beduidend hoger liggen. De aanwezigen in het gebouw zijn dan veel korter of helemaal niet beschermd.
Daarnaast hebben sommige gebouwen ook een buitenfunctie, zoals een schoolplein bij een basisschool. Wanneer de aanwezigen bij een calamiteit buiten zijn, zijn zij minder of niet beschermd.

Zelfredzaamheid is afhankelijk van het ongevalsscenario

Voor de zeer kwetsbare gebouwen gaan we uit van aanwezigen met weinig handelingsmogelijkheden. Veel ongevalsscenario’s met gevaarlijke stoffen verlopen echter zodanig snel dat ook gezonde volwassenen geen tijd hebben om te handelen of te vluchten: een koude BLEVE verloopt binnen een fractie van een seconde, net als de fakkelbrand van een buisleiding. Bovendien kunnen veel ongevallen ook ’s nachts plaatsvinden als mensen slapen. Dit is vooral langs het spoor het geval: de meeste goederentreinen rijden ’s nachts als het rustiger is met reizigerstreinen op het spoor.

Zeer kwetsbare gebouwen

Met de invoering van het Bkl is de term ‘zeer kwetsbare gebouwen’ ingevoerd. Dit zijn gebouwen die moeilijk kunnen worden ontruimd, zoals basisscholen, kinderopvang en verzorgingstehuizen. In geval van nieuwbouw of vervangende nieuwbouw van deze gebouwen in een aandachtsgebied móet het bevoegd gezag het bijbehorende voorschriftengebied aanwijzen en zijn de aanvullende bouwkundige maatregelen altijd verplicht.
Met de beoordeling op basis van aandachtsgebieden in plaats van het groepsrisico is de afweging van de ongevalskans vervallen: als de wetgever een risicobron heeft aangewezen moet voor zeer kwetsbare gebouwen rekening worden gehouden met het aangegeven ongevalsscenario. Zo gelden aandachtsgebieden (en dus ook voorschriftengebieden) langs een aantal spoortrajecten waarover al jaren geen geklasseerde stoffen zijn vervoerd en ook langs buisleidingen waarvoor alle denkbare bronmaatregelen zijn genomen is een brandvoorschriftengebied (soms tot 500 meter vanaf de leiding) van toepassing. De kans op een ongeval op dat traject of bij die buisleiding is zeer laag. Voor ieder gebouw waar bouwkundige maatregelen niet verplicht zijn, zal in zo’n geval van die verplichting worden afgeweken, zodat de maatregelen niet hoeven te worden genomen. Bij de zeer kwetsbare gebouwen mag dit afwijken echter niet en moeten in zo’n geval maatregelen worden genomen die erg duur kunnen zijn en in sommige gevallen nog geen garantie op veiligheid geven ook. Extra zuur daarbij is dat de meeste zeer kwetsbare gebouwen een zorgfunctie of een onderwijsfunctie hebben. Deze ontwikkelaars hebben het doorgaans minder breed dan de meeste bouwplannen, wat de kans verhoogt dat hun plan financieel onhaalbaar wordt.

Conclusie

De aandachtsgebieden in de Omgevingswet agenderen en verhelderen de te nemen maatregelen rondom Omgevingsveiligheid. Een omgeving wordt op deze manier veiliger ingericht, maar we moeten realiseren dat we ook met deze maatregelen niet per definitie een volledig veilige situatie creëren. Daarnaast ontstaan door de nieuwe wijze van beoordelen met aandachtsgebieden zure situaties voor de zeer kwetsbare gebouwen, zoals verzorgingshuizen en kinderopvang. Voor die gebouwen is het wettelijk verplicht aanvullende bouwkundige maatregelen te nemen, ook al is sprake van extreem lage ongevalskansen. Als DGMR begeleiden wij graag in deze afweging en invulling om tot de juiste veiligheidsmaatregelen te komen.

Onze adviseurs

Elias den Breejen

Specialist Industrie, verkeer en milieu

Up-to-date blijven?

Houd mij op de hoogte van de ontwikkelingen bij DGMR.